编者按：破产程序中，人防工程建设虽然属于国防基础设施，涉及国家安全及公共利益，但法律并未赋予易地建设费享有法定优先受偿属性，从人防工程易地建设费的立法原则、收费标准综合分析，应为行政事业性收费，属公法债权，应认定为普通债权，并对其受偿顺序区分处理。

破产房企中通常存在开发商未建设人防工程且拖欠应向政府人防办公室缴纳人防工程易地建设费。政府人防办公室作为已知债权人向管理人申报人防易地建设费用过程中，常出现申报建设工程价款优先受偿的、申报优先受偿权、申报普通债权的情况。为理清实务中对人防工程易地建设费的误解，便利管理人核定该债权性质，本文通过司法实务案例进行探讨。

一、

人防易地建设费概念

人防工程易地建设费是指建设单位在民用建筑项目中确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能按照人民防空法及相关规定同步建设防空地下室，报经人民防空主管部门批准并按照相关标准向其缴纳的人防工程易地建设费，涉及国家安全和公共利益，具有行政事业性收费性质。

二、人防易地建设费纠纷案例

通过数据库检索人防工程建设费、破产字样，仅检索到五个因管理人确认人防易地建设费用发生的纠纷，案例较少。

通过上述案例，我们可以看到，发生纠纷诉至法院的主要争议系债权人和管理人对人防工程易地建设费债权性质的不同认知。政府机构人防办公室通常认为作为公权力的赋予征收的人防易地建设费用理应享有优先受偿权，而管理人基于破产法原理确认为普通债权，甚至有管理人将其确认为劣后债权。

三、

本文观点

本文认为，法律上的优先受偿权必须由法律明确规定，人防工程易地建设费作为优先受偿权没有法律依据，破产中管理人应认定为普通债权。

第一，现行法律规定的优先受偿权主要包括两种，一是程序优先权，根据专利法、商标法规定，特定的人在特殊情形下享有的申请专利、注册商标的优先权；二是实体优先权，即民事优先权利。破产中常见民事优先权利又分两种，一是一般优先权，在破产中对债务人全部财产享有优先受偿权利；如《企业破产法》第一百一十三条规定的，职工债权、税款债权。二是特别优先权，在破产中对债务人特定财产享有优先受偿权利，如基于约定原因的有财产担保债权；基于法定原因的船舶和飞机等特定动产优先权、建设工程款优先受偿权。法律没有规定人防工程易地建设费用享有优先受偿权。

第二，人防工程易地建设费具有公法性质的行政事业性收费，不具有享有民事优先受偿权的性质。《全国破产审判会议纪要》（2018年）第二十八条规定破产债权的清偿原则和顺序。该条第二句和第三句规定，对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。该条确立国家不与民争利的精神，对于因公权力形成的债权应劣后于私法原因形成的债权，对于公权力惩罚原因形成的债权应劣后于民事权利补偿性权利。人防工程易地建设费虽系因国防工程建设原因产生，具有公共利益属性，但本质上属于公法性质债权，不能享有优先于民事权利受偿的例外。

第三，人防工程易地建设费认定为劣后债权，没有法律依据。《企业破产法》对于债权类型未做独立、明确的规定，只是在第一百一十三条清偿顺序中作了清偿顺序的规定，且该条也只是明确普通债权中不同种类的债权类型可享有分配顺序的先后。《全国破产审判会议纪要》（2018年）第二十八条也只是规定破产债权的清偿原则和顺序。劣后债权目前作为独立的债权类型，没有法律依据，但普通债权中部分特殊情形的债权按照劣后受偿的顺序分配清偿具有法律规定。故，对于人防工程易地建设费，没有法律规定其享有优先受偿，应认定为普通债权；没有法律明确规定其受偿顺序，应在私法债权受偿后再行清偿公法债权。

四、

实务总结

实务中破产管理人应注意：

（一）人防办公室作为征缴人防易地建设费用的部门，有权申报债权，通常系已知债权人，管理人应根据《企业破产法》第十四条规定协助法院通知人防办依法申报债权。

（二）管理人和政府人防办公室对人防易地建设费用的债权确认金额、性质认定、受偿顺序提前、有效沟通，避免误解和争议。

（三）管理人确认债权，区分债权类别、债权受偿问题二者不能混淆；区分人防工程易地建设费和滞纳金，并对费用和滞纳金分别予以处理；更不能超越法律规定认定债权类型、债权性质。

（四）鉴于破产业务专业性，政府人防办公室申报债权，可提前咨询律师或委托代理律师申报，及时依法、合规、合理应对债权申报和其他行权事务。

五、

相关法律规定

《企业破产法》第一百一十三条规定：破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：

（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；

（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；

（三）普通破产债权。

《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定：破产债权的清偿原则和顺序。对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。

《中华人民共和国防空法》第二十二条：城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。

《山东省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十六条：城市新建民用建筑，建设单位应当按照国家规定修建防空地下室；不宜修建的，必须报人民防空主管部门批准，并按规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门组织异地建设。

济南市发改委、财政局、人防办《关于规范人防工程易地建设费征缴等有关问题的通知》济发改物价[2017]375号三款规定：人防工程易地建设费属于政府非税收入。

作者简介

杨磊磊律师

企业拯救与破产团队

联系电话：15006518216（微信同号）

杨磊磊，国曜琴岛律师事务所律师，法学硕士。擅长公司商事诉讼、破产清算业务、资产并购重组、涉税经济犯罪刑事辩护。2013年，《论票据被除权后利害关系人的救济方式》荣获济南市律协三等奖。2018年，《集团公司人员兼任权属公司职务法律关系和涉税实务研究》荣获山东国曜律师事务所三等奖。参与昌乐鼎恒置业有限公司破产重整案、昌乐国际商务区开发建设有限公司破产重整案、高唐某集团公司等关联公司合并破产清算案、山东永衍置业有限公司破产重整案，拥有丰富实战经验。   

企业拯救与破产团队

国曜琴岛（济南）律师事务所企业拯救与破产业务部，专注于为困境企业提供拯救与破产一站式法律服务，对债务危困企业，在债务重组、破产重整、行政清理、强制清算、重组上市、并购融资、政策性破产、僵尸企业出清等业务领域积累了丰富经验，与投资银行、资产管理公司、会计师事务所、资产评估机构、产权交易平台、网络拍卖公司等建立了高效的业务对接渠道，已入库山东省高级人民法院管理人名册。企业拯救与破产业务部以为客户取得利益最大优化成果为目标，团队主要以执业律师、注册会计师、专利代理人、资产管理人员、企业管理人员等复合型人才组成的优秀团队，现有人员40余人。企业拯救与破产业务主要合伙人和律师成员系山东省破产管理人协会发起成员，同时参与了全国人大财经委执法检查组调研工作，在企业拯救、债务重组、破产重整等领域积累了丰富的理论与实践经验，并成功帮助省内诸多企业摆脱债务困境获得新生。

主要法律服务包括：

接受人民法院指定担任破产企业管理人或管理人成员；接受人民法院指定担任公司强制清算的清算组成员；接受债权人、债务人、重组方、股东等利害关系人委托，作为法律顾问策划、参与公司债务重组、预重整及重整；

接受政府委托，担任政府僵尸企业出清法律顾问、提供僵尸企业出清方案设计、尽职调查、资产处置服务；接受银行、信托公司、资产管理公司等金融机构委托，为其提供不良资产系统整理和处置；

接受管理人委托作为管理人选聘机构提供法律服务；接受监管部门的委托参加证券公司、信托公司、银行等金融机构的风险处置工作；代理债权人、债务人及其他法定主体向人民法院申请公司破产、参与公司破产程序；其他与企业拯救、破产重整、清算相关的业务；

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